《光明日报》，2005年2月2日“理论与实践”版（第11版）

中国共产党提出加强执政能力这一重大课题，引起国内外学者、专家的广泛关注与极大兴趣。本文从公共政策的角度解读执政能力问题，以公共政策有效性与提供执政能力的相互关系为重点，试图给研究和认识执政能力问题提供一个新的视角。

一

“执政”是相对于“在野”而言的。执政就是执掌政权、执掌政治权力，就是通过执掌政权行使管理国家和社会公共事务的职能。本文认为，执政能力就是管理国家和社会公共事务的能力、本领和水平。从公共政策的角度看，执政党和政府管理国家和社会公共事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列的公共政策。执政就是决策，就是一系列的公共政策产出。因此，执政党的执政能力实际上就体现在制定和执行公共政策的能力、本领和水平上。执政能力直接体现在执政党和政府制定和执行公共政策能力上，体现在公共政策质量的好坏和公共政策水平的高低上。简言之，执政能力直接体现在公共政策的有效性上。

一般说来，判断公共政策的有效性是根据科学、合理、公平、有效的原则，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等六个方面进行衡量的。

公共政策一般包括政策制定和政策执行两大阶段，执政（或领导）通常与制定政策也即决策相联系，而政策执行则更多地与行政（或执行）相联系。因此，对执政能力的判断和评价可以替代为对公共政策有效性的衡量。具体地说，公共政策有效性可以从效益、效率、公正性、回应性、充分性和适当性等6个标准进行衡量。

效益（effectiveness）是一组数量指标，它与技术理性和技术可行性相联系，是指特定政策方案能否和在多大程度上实现既定政策目标，即其政策结果和政策效果，通常可以用数量或货币价值表示。如A环境政策使空气污染指数下降到年平均值60，B环境政策使空气污染指数下降到年平均值70，则说明政策A比政策B更有效益。

效率（efficiency）是一个或一组比值或比例指标，它与经济理性和经济可行性相联系，是指特定政策效益、效果与投入的资源和努力的比值，一般通过单位成本来衡量。比如，一项社会医疗政策花费100万元治愈200名血吸虫患者，另外一项政策花费200万元治愈200名血吸虫患者，我们说前者比后者政策效率高。以最低成本实现最大效益的政策是最有效率的政策。

公正性（justice、equity）往往与公平通用，是指公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它与社会理性和法律理性相联系，通过社会可行性、伦理可行性和法律可行性检验。公正性或公平标准是衡量公共政策有效性的一个关键标准。

回应性（responsiveness）与社会理性和行政管理理性相联系，是指公共政策对特定群体的意愿和需求的反应和满足程度。回应性标准是一个指向性标准，用以考察公共政策对其特定受益目标群体需要的满足情况。比如，我国城市政府的“经济适用房政策”和“廉租房政策”是否真正使城市中低收入、经济困难的人群受益？受益的范围和程度如何？这正是政策回应性标准要考察和回答的。

充分性（adequacy）是指特定的政策效益对该政策问题、政策诉求及其目标人群的需要、价值和机会的契合与满足情况，是一种合理性标准。充分性标准衡量一定资源投入（成本）是否获得最大政策效益，或者获得一定政策效益的资源投入最小、成本最低，也就是使政策的单位成本最低或政策的单位效益最大。

适当性（appropriateness）是关于公共政策的综合性标准，它与实质理性相联系，是指政策目标的价值与支持这些政策目标的前提是否可靠，并从总体上判断，该公共政策目标和该项政策本身对社会是否适宜。对任何一项公共政策，在考虑效益、效率、公平、回应性和充分性的基础上，综合分析政策是否适当、合理、必要。适当性是一个综合性标准，它往往要在上述几个标准之间权衡取舍，特别是经常要在效率与公平、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行艰难的选择。

二

我们将执政能力问题转化为公共政策产出的有效性问题进行考察。提高执政能力，就是提高政策产出的有效性。根据上述检验公共政策有效性的6个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、政策方案规划和政策决策、政策执行等几个公共政策环节和政策过程分析公共政策有效性和执政能力问题。

公共政策一般是问题导向的，政策的出台是为了解决社会问题和公共问题，如同党和政府执政是“执政为民”，是为了 “执政兴国”。公共政策能否有效回应和解决社会问题，是检验政策有效性和执政能力的重要标准。

在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起效益、效率、回应性、公正性、充分性和适当性标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。比如，治理公路运输超载问题的有关政策，要解决的问题是公路客运、货运超载的运输安全风险、运输事故对生命财产的危害和对公路设施的摧残破坏。治理超载的政策目标应该是坚决禁止和避免超载，保证运输安全，保护人民生命财产安全，延长公路使用寿命。但是，由于相关政策赋予执法部门直接罚款权，并且罚款与执法单位的收益直接挂钩，使得治理超载执法变为“以罚代管”、“交钱放车”，执法行为成为“创收”行为。执法和治理的结果是客运、货运超载依然普遍存在，运输安全和公众利益依然没有保障，反而因此滋生大量的腐败行为，使公共利益受到双重损害。

在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照效率、效益、公平、回应、充分、适当的六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。

政策设计规划实际上是一个政策谋划过程。现代社会是一个越来越复杂、越来越专业化的社会，决策水平的高低、政策质量的好坏，政府执政能力的高低，与政策咨询系统的谋划能力直接相关。领导人和决策者不可能、也没有必要全知全能。高水平、有能力的领导和决策者，只需要组织真正的专家学者设计和论证政策方案，做到“择善而从”就基本可以保证政策的科学、有效。

政策决策是公共政策的核心环节。要根据效率与公平兼顾、合理性与可行性相统一的政策决策原则，按照法定、公正、明确的程序作出政策决定，这更是决定公共政策有效性的关键。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与政策决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是政策决策阶段“善断”的基础。 “多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。

与依法执政能力相对应，公共政策的有效性还要求政策决策按照公正、明确、法定的程序完成其合法化过程。政策合法化需要同时满足决策主体合法、政策程序合法、政策内容合法的要求。政策合法性是政策权威性和政策有效性的基础，其中政策内容合法即政策的实质合理性是政策有效性的关键。

公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。在政策执行阶段，要根据具体的政策内容、政策目标群体和政策环境特征，组织执行机构，配置必要的人力、物力、财力和权威资源，采取原则性与灵活性相结合的执行策略，达到政策目标，实现政策效果。政策执行是依据法定授权实施政策方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致、妥帖到位的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。

政策执行无疑要贯穿效率效益原则，政策执行更要贯彻公平和回应原则。政策目标群体对政策的态度是公共政策有效性另一个关键因素。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从特定政策，决定该政策能否顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。政策目标群体是否认可、遵从某项政策，直接取决于该政策是否反映对象群体的愿望、是否符合对象群体的价值、是否保障对象群体的利益。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。

三

通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。

从指导思想上看，提高和加强党的执政能力，就是要始终坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，以改革和完善党的领导机制和工作机制为重点，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。领导机制和工作机制是执政能力的重点，而领导机制和工作机制的核心是公共政策的决策机制和执行机制。领导决策机制是否科学、合理、规范，工作执行机制是否公平、有效、适当，直接制约和影响执政能力与执政成效。

在提高和加强党的执政能力建设的总体目标上，就是做到“四个成为”，即成为立党为公、执政为民的执政党；成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党；成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党；成为做到“三个代表”、保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，能够带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福的伟大目标。“为公、为民”体现了政策的公平性和回应性；科学、民主、依法执政代表的是公共政策的科学性、合理性和适当性；求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁反映了公共政策的效益、效率、可行性、充分性等原则要求。公共政策的根本原则是要增进效率、效益，增加社会福利、改善民生，促进社会公平和公正，与“实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福”的执政能力建设总体目标完全一致。

提高和加强党的执政能力建设的主要任务是推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，不断提高“五种能力”，即驾驭市场经济的能力、发展民主政治的能力、建设先进文化的能力、构建和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。这五种执政能力，与公共政策根本原则和有效性标准是一致的。特别是其中驾驭市场经济、发展民主政治和构建和谐社会三种执政能力，更是与科学、合理、公平、有效的公共政策有效性原则完全相通。其中关于经济建设为中心、发展是执政兴国的第一要务，关于以人为本、全面协调可持续的科学发展观，关于“注重社会公平，合理调整国民收入分配格局”，关于“促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行”，关于“把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”，以及关于“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会”和“注重激发社会活力，促进社会公平和正义”等论述，无不与公共政策的基本原则和主要标准相吻合。关于提高发展社会主义民主政治的能力更是直接提出了“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”并“完善重大决策的规则和程序”的要求，这实际上就是公共政策的决策原则的根本要求，也公共政策有效性的基础保证。

四

执政能力需要一套系统标准进行衡量，提高执政能力是一种综合要求。从公共政策的角度理解，提高执政能力就是要不断提高公共政策产出的有效性，也就是要不断提高政策制定和政策执行的水平和能力，提高公共政策的效益、效率、公平性、回应性、充分性和适当性，提高政策质量、政策水平和政策效果。

加强党的执政能力建设，关系到中国社会主义建设的兴衰成败、关系到中华民族的前途命运、关系到党的生死存亡和国家的长治久安。但是，党的执政地位，既不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。执政能力不可能与生俱来，也不可能从天而降。提高执政能力既需要学习、锻炼、培养，还需要规范、监督和法治，更需要全面加强和改进党的领导。执政能力的提高，既体现在执政方略的完善、执政体制的健全、执政方式的科学、执政基础的巩固上，也直接体现在制定和实施公共政策的水平、质量和效果上，体现在公共政策的有效性上。因此，从公共政策的角度看，提高政策有效性是提高执政能力的一个有效途径。