――美籍华裔教授蓝志勇先生来我院讲学

2003年10月21日－24日，西十二楼301教室座无虚席，气氛热烈，美籍华裔知名教授蓝志勇先生为我院全体师生举行了为期四天的精彩讲座。蓝教授是美国亚利桑那州立大学终生教授，在公共管理学科方面有很深的造诣。蓝教授主要讲了以下四个方面的主要内容：公共管理与社会进步和理论创新的关系；美国政府的几大特点；美国公共管理的改革、发展历程、经验与教训；21世纪的治理挑战与改革。

一、什么是公共管理

公共管理是一门比较新的交叉学科、现代学科，虽然始于拿破仑时代，但却兴盛于七十年代后期。其中，地方政府是公共管理的中流砥柱。中国从五四时期就在谈现代化，但真正现代意义上的改革是在90年代末才形成“牵一发而动全身”的局面。

那么，什么是公共管理呢？蓝教授认为，公共管理实际上包括管理和公共这两个方面。

管理的主要任务是人类的分工和技术协调，管理的核心问题是“1+1=？”。“ 1+1=？”的问题形象的说明了人与人之间合作协调的结果：它可以等于0~2的任何数，通过现代化的工具，它还可以等于3、4，甚至更大。

在管理科学的发展过程中，一共产生了三种管理方法：

（1）市场方法：主要是通过交换来进行分工协调。由于该方法简洁、高效，故而它被广泛的运用于当代的管理，但市场本身也存在着多种天敌，如：垄断，信息不对称，外部影响等，所有的这些又决定了它不能被单独的使用。

（2）官僚方法：指利用“科层结构”使信息从上向下传输出去，该方法不存在“计价”问题，因为其存在的基础是“信任”，即下级充分相信只要自己完成任务，哪怕短期之内得不到好处，但从长远来看，是可以得到利益或提升的；该方法使大规模的分工合作成为可能，但它也存在例如权力腐败、低效率等弊端。

（3）思维理念的方法：该方法与文化、价值观、思维习惯等有关，可以利用这些进行管理。使用该方法的好处是不言而喻的，如可以不考虑提升和发布命令等问题，但它也存在不可避免的天敌，如成本高、浪费时间等。

这三种管理方法在现实生活中无处不在，是人类文明史中当之无愧的最伟大的发明。正是由于这三种管理方法的出现，才使得大规模的分工合作成为可能，使人类得以适应不断发展的社会。但每种方法本身都存在或多或少的弊端，只有把三种方法根据具体的环境有机的结合在一起，才可能扬长避短，发挥最大的功效。

公共，有公权与私权之分。产生公共的原因主要是有：

（1）经济上，人们在进行交换时的相互依赖性增强；

（2）政治上，民主主义已经成为一种时代潮流；

（3）思想上，民主和平等的概念深入人心。

蓝教授最后指出，总的来说，管理的目的是：追求最大的利益，以达到公共的目的。从这个层面上说，“正确的使用公权和私权，决定国家的兴亡”。实际上，不论是资本主义还是社会主义，它们都有共同的追求，那就是：人类的平等、自由和幸福。他们的分歧在于对公权范畴的定义和对公权的使用上的不同。简单地说，也就是马列主义为了反对资本主义的邪恶，所以必须实行公有制；而资本主义为了保留个人的自由，必须实行私有制。

二、美国政府的构成

公共管理创造了人类历史，给人类文明一个发展的基石，并且给人类文明的演化提供了舞台。一个社会可以没有市场，但一定要有政府，因为没有市场带来的只是低效，而没有政府却意味着毁灭性的灾难。

美国政府大致有以下几个特点：

（1）实行联邦主义，也就是实行政府横向分权；

（2）实行怀疑性的政治文化；

（3）拥有强大的总统办公室；

（4）拥有灵活且强有力的地方政府。

美国有大大小小87000多个政府，其政府等级大致是：联邦政府－－州政府－－区政府－－县政府。

其中，联邦政府（即中央政府）只有《宪法》上写明的条款的权利，其余的权利归人民，也就是归属于省级的州政府；联邦政府中最重要的部门当属总统办公室，它一般有500多名工作人员，下设13个部委，如外交部、国防部、环保部等，有大约190万雇员，占全国总公务员人数的60%以上；每个部委根据分工不同，人数差别很大，从几百到几万人不等。

州政府拥有宪法以外的其它权利，它可以重组县或区政府。每个州有两个议员，相当于中国的政治局委员，他们都是典型的政客；每个议员都可单独提交法案，只要提案获得简单多数的支持，即可以上升为国家大法。从这个意义上说，美国的政策法令决定了个人可以直接影响议员，进而影响美国法律，真正体现了公民的立法权。

在美国，真正为百姓服务的实体是地方政府，也就是县区级政府。美国的地方政府与中国有着极大的差别，它有极强的独立性和极大的权力，因其效率高、可立见成效，故而它是美国广大MPA毕业生工作的首选。美国地方政府的构成也很有特色，它的决策群体由七个市政议员组成，他们决定地方的生杀大权，他们由民选得来，任期一般为四年。

除了这些分工明确的各级政府外，美国还有为数众多的非盈利性组织，最典型的是各类基金会，它们的资金一般来源于社会的捐助，它们主要作一些国家力所不能及的事情，如：保护古文物，建立医疗保健组织等。它们在保护国家历史文化遗产，建设国家精神文明方面做出了巨大的贡献。

蓝教授指出，美国的公共管理的大规模发展已有几十年的历程，是世界上相对先进的公共管理。而中国的公共管理起相对较晚，资金又严重缺乏，我们要虚心学习别人的先进经验，以做到后发制人。

三、美国公共管理的发展和改革历程

蓝教授说，美国的建国先贤用集体智慧的力量，订立了美国的宪章制度和行政法制，并且采用了“公开辩论”的方法，吸收了西欧的优秀传统，完善了这些制度。现今，中国也在迅速崛起，中国的经济发展在大环境中一枝独秀，相较之下，中国的公共管理制度在很大程度上还在沿用几千年前李斯、商鞅设计的道路，所以中国的公共管理改革显得刻不容缓。在中国的改革过程中我们理当借鉴外国，尤其是美国的先进经验。

从总体上看，美国的公共管理发展和改革大致经历了以下几个阶段：

1、建国阶段的大型公共管理改革

这一时期的改革主要集中在两个人的争论上，他们分别是杰弗逊和汉密尔顿。前者是美国的第一任国务卿，第二任副总统，第三任总统，他最大的成就当属起草了《独立宣言》和成立了民主、共和两党；后者是美国的第一任财务卿，他的功绩是起草了《宪法》。这两个同一时期的伟大改革者在政府改革上却持有截然不同的看法，也代表了美国建国初期两种公共管理不同流派的观点。

杰弗逊在政策上主张建立小政府，反对成立中央银行，他还认为应该严格限制政府官员，使他们不敢越雷池一步。而汉密尔顿正好相反，他认为应该建立大政府，建立中央银行，保护民族工业，大规模的进行国家建设，大兴政府公共事业。

在当时的历史条件下，杰弗逊的观点是美国的主流观点，并在当时的政府改革中确实起到了显著的作用，使得美国社会趋于稳定；但不难发现，当时不被看好的汉密尔顿的观点在以后的美国改革中得以逐步采纳，并且主导了美国现今的政府改革。

2、科学管理改革（1883—1918年改革）

美国于1883年出台了第一部公务员管理制度，该制度主要学习了德国俾斯麦政府提出的“科学、高效”的公共管理制度，改变了美国原先混乱的公务员选举、考核和任免制度。

在此期间反响最大的当属泰勒管理法的出台，该管理法反映在公共管理上，就是设计了政府管理制度，缓和了劳资矛盾，改变了工人的“赤贫”状态。对中国现今的政府改革来说，最适用的可能还是泰勒的“科学管理方法”，因为中国还不具备基本的改革模式。

3、罗斯福新政（The New Deal）

罗斯福新政又叫“百日大立法”。在1929—1933年的美国经济大危机中，短短几个月内，美国5000多家银行相继倒闭，国家秩序一片混乱。总统罗斯福为了扭转这种局面，在三个月之内紧急出台了100多项法案，全面加强了国家对市场的干预，使得原先放任性的市场经济在很大程度上重新回到了政府的监控之下，逐渐平息了这场美国历史上最大的经济危机。后人就把罗斯福和他的100多条立法合称为“罗斯福新政”。

罗斯福敢于大刀阔斧的进行政府改革并不是毫无根据的，他改革的理论基础是凯恩斯主义。凯恩斯宣称：资本主义的自发作用不能保证资源的使用达到充分就业的水平，因此，资本主义国家必须干预经济生活以便解决失业和经济的周期性波动的问题。他的意思是：只要资本主义国家采用干预经济生活的政策来解决失业问题，资本主义仍然是传统经济学所颂扬的“理想的社会”。这样，凯恩斯不但维护了传统的西方经济学对于资本主义的宣扬，而且也为西方国家干预经济生活的政策奠定了理论基础。

4、伟大的社会改革（Great Society Movement）

此次改革是由约翰逊总统于五六十年代提出的，其口号是：“向贫穷开战”。因为其时国家有大量的贫民，且贫富差距悬殊很大。于是政府为了克服贫穷，拨了大量的专款给贫民建房子，改造贫民窟的居住条件。但由于在实施过程中，政策执行不力，所以成效甚微，不但没有缩短贫富差距，反而起到了拔苗助长的负面作用，在社会上引起了极大的反响，最后该次政府改革只好无疾而终。

虽然这次改革在当时没有取得成效，但不可否认的是，它提出的“向贫穷开战”，“平权运动”，“重视弱势群体”等口号在当时乃至现在都有相当重要的意义。

5、里根时期改革

里根的改革用一句话来概括，就是大刀阔斧的改革。里根改革的焦点主要是：在政治上，他反对官僚体制，主张权力下放，提倡全力压缩政府；政策上，实行的是积极的保守主义政策；对外关系上，坚持国家主义；与地方关系上，则实行新联邦主义。

里根改革的理论基础是供给经济理论（Supply Side Economics），该理论实施的结果是，拉费尔创立了“拉费尔曲线”。该曲线说明了这样一个原理；税收开始是随着税率的提高而增加，但税率提高到一定程度后（我们把此时的税率称为“最佳税率点”），税收反而随着税率的提高而减少。里根根据该理论实施了大规模的减税政策，希望借此增加国家的税收，但事与愿违，减税反而使国家的税收减少，再加上他在位期间，大规模开展军备竞赛，使得美国国家债务翻了四倍。

实际上，拉费尔曲线本身从理论上是正确的，之所以在实施过程中失败，是因为里根在没有进行实证分析的前提下，就断定美国税率已超过最佳税率点，应该减税以增加税收，但实际上美国的税率还没有到达该点，所以减税反而使得国家的税收大幅度下降。另外，里根原打算减税后，富人的钱增加，便会加大国内投资，但由于资本家们对国内经济缺乏信心，且时值东南亚经济复苏，资本家们将大量资金转移到国外，使国内经济一落千丈。

5、克林顿重塑政府的改革

克林顿认为国家的本质是一群有共同利益的人聚集在一起进行决策；而集体决策的本质是：参与的人越多，决策成本越高；但参与人少时，执行成本又高。所以，克林顿根据公共选择理论，认为最有效率的政府决策是：所有的人都能积极的无条件的参与，决策尽量由地方作，而非中央，因为这样可以提高效率。

克林顿重塑政府的类型大概有以下几种：竞争型政府、催化型政府、目标型政府、分权型政府、操作型政府、服务客户型政府、市场型政府等。克林顿政府认为，政府类型没有定论，应该根据具体的情况来决定政府的职责。

克林顿执政期间，提出了两项重要的改革举措：一是实行“电子政府”，建立大规模的信息网；二是实行政府业绩评估（performance review）。其中，后者在执行过程中存在太多的阻力，所以成效不甚明显；但前者却是克林顿政府最伟大的功绩，正是因为提出了“信息高速公路”的概念，才使得美国的计算机技术迅速普及，信息化得以高速发展。

四、走向未来，21世纪治理的挑战与出路

治理（Governance）的具体表现大致有三种：

（1）治理就是有效的公共管理。强调的是监督与协调，制订长远的目标，在国家运作、经济发展等方面进行有效的协调；

（2）治理就是控制。表现在政府，就是获得有效公众支持的能力；表现在社会，就是提供公共产品的能力，如，能提供好的公共产品就是好的治理；

（3）治理就是对矛盾处理的方法。

蓝教授指出，现在和平与发展是一种全球趋势，各国都在致力于发展本国经济，国际关系相对稳定，同时，人们都有发展的崇高理想。但另一方面，很多国家矛盾重重，问题此起彼伏，战争、游行、犯罪等事件层出不穷，金融危机后遗症并未完全解决，这些都使得世界面临着较为严重的治理危机。

总的来说，现今的治理危机大概集中在以下几个方面：

（1）经济治理的问题。治理在经济方面的问题主要集中在：现今的经济体制不能够提供消费者日益增加的消费需要；

（2）政治治理的问题。原因主要是政府对例如通货膨胀等重大的社会问题不能够提供正确的决策；

（3）公众支持率的问题。如果在治理过程中缺乏公众的支持，那么治理只能成为一句空话，也必将出现“上有政策，下有对策”的局面；

（4）文化环境的价值支持问题。这是一个看似不相关然而却是最难解决的治理问题。

治理危机是一个全球性的问题，正是因为治理危机的切实存在，公共管理的发展才更显得更为至关重要，因为如果治理危机发生在公共管理失灵的情况下，将会出现许多灾难性的情况，诸如：非完全垄断，也就是一小部分人占有绝大部分的公众利益；公共产品的短缺；政策研究偏离社会现实与社会目的；公共价值失灵，出现诸如“金钱至上”等价值观。

蓝教授最后指出，发展公共管理，解决日益严重的治理危机已显得刻不容缓。中国近十年来得公共管理改革取得了巨大的成效，是几千年来的最为深刻的改革。但也存在不少治理问题，我们要善于用他山之石来攻己之玉，借鉴他国的经验和教训来发展本国的公共管理。

2003-11-11