美国新泽西州立大学Frank Fischer教授讲座综述

3月11日至21日，美国著名公共管理及公共政策专家、新泽西州立大学教授Frank Fischer先生应邀来我院讲学。这是其继去年6月之后的第二次来访。Frank Fischer教授于1999年荣获美国政策研究组织颁发的Harold Lasswell 奖，以表彰他为“公共政策的制定和研究所做出的杰出贡献”。在讲学的10天时间内，Frank Fischer教授为我院本科生、研究生及MPA学员做了7场讲座，还抽出宝贵时间为全校学生做了一场主题为“美国利益集团、政党政治与大众传媒”的人文讲座。

Frank Fischer教授在讲课中，围绕公共政策和公共选择这两个命题，结合美国的社会状况，全面阐述了这两个概念的来源、公共政策制定的过程和公共选择的操作方法，以及其中的矛盾和弊端。7场讲座的主题分别是：（1）了解美国政府：行政国家的形成；（2）利益集团自由主义与行政国家：公平与效率的权衡；（3）公共管理与政策制定过程；（4）作为行政管理改革战略的政策分析；（5）公共管理与政策的实施；（6）议程设定：思想库政治；（7）后实证主义政策分析：经验主义与规范化调查的整合。

Frank Fischer教授首先从美国政府由小到大的演变入手，叙述了从威尔逊到罗斯福对政府机构制度理论与实际的改革情况。在这个过程中，政府扩大了职能范围，开始触及社会生活的方方面面，管理经济、文化、政治的各种事物，这就引出了公共政策制定和选择的问题。政策制定有哪些过程？怎样才能使政策的制定做到科学合理？公共选择对政策制定有什么意义？接下来他针对这三个问题展开了详细的论述。

在做出政策之前，首先要对需要做出决策的问题进行分析筛选，这个过程称为示构分析，主要从政治层面、问题层面和政策层面等三方面考虑。政治层面主要是考虑当前国内外的政治状况，分析各种政治因素，比较政策制定的得失。这是对政策制定者从其有利于执政地位的角度考虑，对目标进行筛选。问题层面则是社会民众通过合法的渠道向政府提出愿望，互相进行充分的辩论，提出可行的建议和解决方案，供政府参考，提到议事日程上来。这便涉及到公共选择倾向的问题。其中既有公众舆论起导向作用，也有为各种利益集团或压力集团为自身利益向政府施压。政策层面是从政策实施的预期效果来综合分析，一些解决期望不高、收效甚微的问题，将会被暂时搁置或容后再议。

示构分析只是完成了政策制定执行的第一步。日程选定，被选中待解决的问题，便进入政策条理化阶段。为了让政策制定得合理可行，需要有经济学家、社会学家、政策分析家等专业人才尽可能的搜集全面多样的信息，进行深入细致的分析。这个过程不是身在其中，即使是专业人士也很难了解其操作内幕。在这个阶段没有公共参与，民众也不可能参与进来。

当这些细分工作准备就绪后，政策蓝本就要送由国会讨论，经过投票表决最终决定是否实行。这其中，利益集团又一次发挥作用，通过对国会议员施加压力，影响政策的实施。至此完成了一个政策链在政府、国会和利益集团决策三角中的循环。

第四步便是政策的执行，官僚机构便成了政策推进的关键。这些中层的官员上连国会，中连法院和其他中层官员，下还面对媒体和下层办事人员，虽不显赫却也十分要紧。政策的顺利运行，民众对政策的理解与合作全系于此。

在此，Fischer教授谈到了这也正是公共政策在执行过程当中遇到阻碍的问题所在。政务官制定的政策需要依靠下属的庞大官僚机构去实施完成。虽然作为事务官或国家公务员在原则上是不能有政治倾向和党见的，但在实际中没有哪一个人能绝对保持中立，即使能保持中立，也存在着对政策的理解和不理解，从什么角度去理解的问题。所以，政策在执行的过程中，各级官员便会根据自己的需要，运用自由裁量权对中央政府的政策进行改动、增删等，有时就会使政策无法正常实施或失去效用。

而在公共选择中遇见的问题就更复杂。每个人的见识都有其局限性，每个人也都具备一定的判断能力和思想，人们往往只根据自己的利益需要来提出建议，因此常出现多方各执一词的局面，很难在一个问题上达到共识。如救济贫困的问题，美国北方的福利保障就较南方好。南方因长期存在的种族歧视，蔑视有色人种，而多数需要救济的穷人是黑人，因此南方不愿意花钱去养活他们。因此实际上，在政策选择的过程中是不可能作到完全的民主、平等的，那些实力较弱群体的利益实际上很难得到保证。

最后一步便是评价，主要针对政策实施效果进行评估，既是对政府政绩的一种肯定，也是对广大纳税人的一种交代。否则，民众就会质问政府到底把钱花在什么地方。评价也需要交给社会声誉好的独立的评估机构，由专业的人士负责，这样才既让民众放心，也可遏止政府的腐败孳生。

不过，对于这套政策制定执行系统，也有不少指责之声。最强的指责在于运行这套系统所耗费的时间代价，能很好的照顾到民主却无法兼顾效率，并在这时间代价后隐藏的是巨大的金钱耗费。即使是这样民主依然欠缺。因为在这个系统中存在这些人们无法了解和参与的步骤，人们了解政策的唯一渠道是政府的媒体宣传，这就会形成一股一股的风潮，在某段时间某一个问题特别受注目，这段时间一过马上无人问津，造成政策缺乏连贯性，只是朝一段时间看齐。针对指责，还需继续寻求解决方法。

在即将结束讲学的时候，Fischer教授提到了怎样使民众更加积极理智的参与到社会生活和政治生活中来的几点建议。第一，政府要投入资金对国民进行普及教育，让他们了解社会，了解政治，具备理性的思考能力和判断能力。第二，要培养公众对政治生活的兴趣。这就需要让人融入进来，让他受到各种锻炼，提高政治兴趣和能力。第三，建立相应的机构组织，以便有更多的人参与进来。此外，还要进行不断的交流沟通，使民众感觉到政策是与自己息息相关的，才不会对政治生活漠不关心。只有这样，才能完善民主制度。

在此次讲学过程中，针对学生的英语及专业水平，Frank Fischer教授耐心而细致地从最基本的内容讲起，由浅入深，循循善诱，同学们对这样的讲座投入了极大的兴趣和热情。Frank Fischer 教授通过在讲学及日常生活中与我院学生的交流，也对我院学生的英语及专业水平颇为赞赏，并主动提出要在回国后努力促成我院与Rugters大学的学生交流活动。

美国新泽西州立大学Frank Fischer教授讲座综述

3月11日至21日，美国著名公共管理及公共政策专家、新泽西州立大学教授Frank Fischer先生应邀来我院讲学。这是其继去年6月之后的第二次来访。Frank Fischer教授于1999年荣获美国政策研究组织颁发的Harold Lasswell 奖，以表彰他为“公共政策的制定和研究所做出的杰出贡献”。在讲学的10天时间内，Frank Fischer教授为我院本科生、研究生及MPA学员做了7场讲座，还抽出宝贵时间为全校学生做了一场主题为“美国利益集团、政党政治与大众传媒”的人文讲座。

Frank Fischer教授在讲课中，围绕公共政策和公共选择这两个命题，结合美国的社会状况，全面阐述了这两个概念的来源、公共政策制定的过程和公共选择的操作方法，以及其中的矛盾和弊端。7场讲座的主题分别是：（1）了解美国政府：行政国家的形成；（2）利益集团自由主义与行政国家：公平与效率的权衡；（3）公共管理与政策制定过程；（4）作为行政管理改革战略的政策分析；（5）公共管理与政策的实施；（6）议程设定：思想库政治；（7）后实证主义政策分析：经验主义与规范化调查的整合。

Frank Fischer教授首先从美国政府由小到大的演变入手，叙述了从威尔逊到罗斯福对政府机构制度理论与实际的改革情况。在这个过程中，政府扩大了职能范围，开始触及社会生活的方方面面，管理经济、文化、政治的各种事物，这就引出了公共政策制定和选择的问题。政策制定有哪些过程？怎样才能使政策的制定做到科学合理？公共选择对政策制定有什么意义？接下来他针对这三个问题展开了详细的论述。

在做出政策之前，首先要对需要做出决策的问题进行分析筛选，这个过程称为示构分析，主要从政治层面、问题层面和政策层面等三方面考虑。政治层面主要是考虑当前国内外的政治状况，分析各种政治因素，比较政策制定的得失。这是对政策制定者从其有利于执政地位的角度考虑，对目标进行筛选。问题层面则是社会民众通过合法的渠道向政府提出愿望，互相进行充分的辩论，提出可行的建议和解决方案，供政府参考，提到议事日程上来。这便涉及到公共选择倾向的问题。其中既有公众舆论起导向作用，也有为各种利益集团或压力集团为自身利益向政府施压。政策层面是从政策实施的预期效果来综合分析，一些解决期望不高、收效甚微的问题，将会被暂时搁置或容后再议。

示构分析只是完成了政策制定执行的第一步。日程选定，被选中待解决的问题，便进入政策条理化阶段。为了让政策制定得合理可行，需要有经济学家、社会学家、政策分析家等专业人才尽可能的搜集全面多样的信息，进行深入细致的分析。这个过程不是身在其中，即使是专业人士也很难了解其操作内幕。在这个阶段没有公共参与，民众也不可能参与进来。

当这些细分工作准备就绪后，政策蓝本就要送由国会讨论，经过投票表决最终决定是否实行。这其中，利益集团又一次发挥作用，通过对国会议员施加压力，影响政策的实施。至此完成了一个政策链在政府、国会和利益集团决策三角中的循环。

第四步便是政策的执行，官僚机构便成了政策推进的关键。这些中层的官员上连国会，中连法院和其他中层官员，下还面对媒体和下层办事人员，虽不显赫却也十分要紧。政策的顺利运行，民众对政策的理解与合作全系于此。

在此，Fischer教授谈到了这也正是公共政策在执行过程当中遇到阻碍的问题所在。政务官制定的政策需要依靠下属的庞大官僚机构去实施完成。虽然作为事务官或国家公务员在原则上是不能有政治倾向和党见的，但在实际中没有哪一个人能绝对保持中立，即使能保持中立，也存在着对政策的理解和不理解，从什么角度去理解的问题。所以，政策在执行的过程中，各级官员便会根据自己的需要，运用自由裁量权对中央政府的政策进行改动、增删等，有时就会使政策无法正常实施或失去效用。

而在公共选择中遇见的问题就更复杂。每个人的见识都有其局限性，每个人也都具备一定的判断能力和思想，人们往往只根据自己的利益需要来提出建议，因此常出现多方各执一词的局面，很难在一个问题上达到共识。如救济贫困的问题，美国北方的福利保障就较南方好。南方因长期存在的种族歧视，蔑视有色人种，而多数需要救济的穷人是黑人，因此南方不愿意花钱去养活他们。因此实际上，在政策选择的过程中是不可能作到完全的民主、平等的，那些实力较弱群体的利益实际上很难得到保证。

最后一步便是评价，主要针对政策实施效果进行评估，既是对政府政绩的一种肯定，也是对广大纳税人的一种交代。否则，民众就会质问政府到底把钱花在什么地方。评价也需要交给社会声誉好的独立的评估机构，由专业的人士负责，这样才既让民众放心，也可遏止政府的腐败孳生。

不过，对于这套政策制定执行系统，也有不少指责之声。最强的指责在于运行这套系统所耗费的时间代价，能很好的照顾到民主却无法兼顾效率，并在这时间代价后隐藏的是巨大的金钱耗费。即使是这样民主依然欠缺。因为在这个系统中存在这些人们无法了解和参与的步骤，人们了解政策的唯一渠道是政府的媒体宣传，这就会形成一股一股的风潮，在某段时间某一个问题特别受注目，这段时间一过马上无人问津，造成政策缺乏连贯性，只是朝一段时间看齐。针对指责，还需继续寻求解决方法。

在即将结束讲学的时候，Fischer教授提到了怎样使民众更加积极理智的参与到社会生活和政治生活中来的几点建议。第一，政府要投入资金对国民进行普及教育，让他们了解社会，了解政治，具备理性的思考能力和判断能力。第二，要培养公众对政治生活的兴趣。这就需要让人融入进来，让他受到各种锻炼，提高政治兴趣和能力。第三，建立相应的机构组织，以便有更多的人参与进来。此外，还要进行不断的交流沟通，使民众感觉到政策是与自己息息相关的，才不会对政治生活漠不关心。只有这样，才能完善民主制度。

在此次讲学过程中，针对学生的英语及专业水平，Frank Fischer教授耐心而细致地从最基本的内容讲起，由浅入深，循循善诱，同学们对这样的讲座投入了极大的兴趣和热情。Frank Fischer 教授通过在讲学及日常生活中与我院学生的交流，也对我院学生的英语及专业水平颇为赞赏，并主动提出要在回国后努力促成我院与Rugters大学的学生交流活动。

2003-5-22