讲座时间：2004年10月8号

主 讲 人：蓝志勇 博士

中国人民大学富布赖特教授

美国亚利桑那州立大学公共管理教授

主讲题目：公共管理部门的绩效管理

谢谢大家，很高兴大家和我一起交流。今天讲座的主要内容是公共部门的绩效管理。绩效管理在过去的十年是非常得到重视的一个课题，我就按这样一个思路讲下来。首先讲它的来龙去脉。

绩效管理只有把它放在一个特定的历史时期才能对它的全貌有一个了解。绩效管理寻找的是一个事实（evidence） 即标杆，它是用一个科学的方法告诉我们你的工作做了多少，怎么做，但是它的潜台词是它又不完全是科学，就是说有时候它又超越了科学。稍微回忆一下科学的发展史你就可以看出来为什么会有这样的一个说法。在最开始的时候，人们对自然科学是不了解的，人们最自然界的很多现象是采取的可敬可畏的态度，我们把这个时期叫做神学时期。在神学时期人们对很多现象用神仙，上帝来解释。在希腊在罗马都有这个时期。在后来科学相对发展的时候，人们开始对自然界有一定了解的时候，人们对现实有了更清楚的解释，这个时候就是科学发展的第二个阶段，叫形而上学时期，它追求的是一种理性的抽象。在现实中寻找它的解释就是金木水火土，人们认为万事万物都是由最关键的五种元素即金木水火土组成的。到后来人们发现用五种元素解释不了万事万物，这就进入了科学阶段，又叫实证的阶段，它的目的就是为很多的现象寻找科学的依据（我们讲的标杆管理就有寻求现实依据的意味）。后来又发现仅仅依靠科学还是解释不了很多问题，纯科学的东西还不够用，这就发展到了后科学时期或者说后现实主义时期。这时候人们就发现人对自然的理解是有限的，要退一步理解人的理性。就像生物学家在解释DNA的排序时候，开始的时候它是一段一段的，突然就变成了另外一段，没有任何东西可以解释它为什么会变，但它可能就会改变人的性别。这就是为什么牛顿到了晚年会相信神学。他是一个伟大的科学家，但是在自然界就有很多这样的科学解释不了的现象。绩效管理也有这样的意味。所以我要讲它的来龙去脉。

一、绩效管理的来龙去脉

1． 传统上对政府的不信任（27%的人认为政府能有效的工作）

在现代化和工业化的时候，新兴的资产阶级对封建王朝的挑战反映的就是对政府的不信任。资产阶级们认为政府有至高无上的权力，它既然有这样的权力就应该对它进行制衡，很多的事情他们愿意交给私营公司而不是政府做。在中国有很多经济学家，他们学的是80年代的经济学，所以习惯性的就认为市场一定比政府有效。后来在实际的运做中发现私营企业不一定比政府有效，中和的结果是就认为私营企业没有好或者不好，但是很多事情还是愿意交给他们做，因为他们的权力小。事实上，只有27%的人对政府表示信任。Mike Blevins在他的一篇很有名的文章中提到，政府部门应注重形象，因为政府不像私营企业，私营企业有一个最终的标杆，私企可以失败无数次，它做十次可以失败九次，只要一次成功了，利润回来了，他就是一个成功的企业，财富是测量的标杆。而政府的测量标杆是多元的，关键的是他怎样树立自己的形象。政府没有一个最终的标杆，对它的业绩的测量难度要比私营企业大的多。

2．罗斯福大政府与里根思潮的兴起

还有一个近期的传统就是罗斯福的大政府。罗斯福时期美国已经进入了金融资本主义经济，就是用金融的方式不断的对行业进行垄断。这次金融危机事实上就是几大金融公司打价格战引起的。在应对这次危机时罗斯福采取了对国家干预的政策，从而进入了大政府阶段，现代资本主义的对市场的调节开始形成，结果是后来的50年政府发展很快，官僚机制越来越大。官僚有一个内在的自我膨胀机制，这很容易造成了人浮于事，给政府带来很大的影响。这一政策在实行了一段时期后，美国出现了对大政府的反思，出现了个人自由经济主义的口号，人们要求个人自由和对政府进行分权。再到后来就出现了里根，撒切尔的私有化运动。这是一次全球性的运动。这在不同的国家都在做，而英国是进行的比较彻底的。澳大利亚，新西兰都在进行，中国和东欧也在做，当然，有的是做的比较痛苦的，就是一刀切，大小企业就是一块上，搞了个形式就算完事，出现了很多问题。而在美国，里根掀起了新一轮反政府浪潮，他的目的就是解决政府，大规模的消减了政府的预算，在公众面前树立政府形象，迎合了当时的老百姓的心理。但是也造成了该政府做的事情没有人做，结果是政府的服务更差了。比如你打个电话，以前总是有人热情的嘘寒问暖，现在接电话的就是机器了，同时他的政策也造成了一些社会问题，比如说很多优秀的学生就会出现了找不到工作的情况。

3．克林顿重塑政府的努力

克林顿的政府是一个平民政府，他认为大财团是不需要政府的，因为它本身就是一个政府，但是一般的中小企业是需要国家的宏观调控的。克林顿是了解百姓的需要的。他的改革的策略就是提高政府效率，改善政府绩效。他认为政府要有长远的规划，要预见将来五年十年的情况。所以他制订了一系列重塑政府的原则：竞争政府，目标为目的的政府，以结果为目的的政府，企业型政府，有预见的政府，分权的政府，市场导向的政府。

4．拥抱变化，有意识地领导变化，带领改革，建立学习型政府。

领导人要有意识地领导变化。过去有很多领导信奉“无过便是功”，为了避免工作中的差错他们宁愿保守行事，墨守成规而不愿意创新。如今这种文化已经让位于“无功便是过”。作为公共部门的领导者要不断地发现组织与环境的不和谐之处，然后采取新的努力加以改进，使组织变得更具有适应力和生命力。也就是leading change。

麻省理工学院的当代管理大师彼得圣吉写了《第五项修炼》，提出建立学习型组织。有资深企业界人士指出，“唯一持久的竞争优势，或许是具备比你的竞争对手学习得更快的能力。”一语中的。

二、 绩效管理的目标和特点

1. 系统成熟的特点

首先要有一套系统、全面和有效的方法。方法其实是很重要的。其次要有改进和防患于未然的心态。如果凡事以预防为主，使用少量的钱去预防，就可以省去大量的钱去治疗。有人说“精明的人解决问题，有天才的人预防问题的发生。”是很有道理的。再其次是注重结果。传统的官僚体制注重投入而不注重结果，最终导致情况越糟投入越多。而一个有效的系统是应该把重点放在结果上面的。下一点，问题放在能被解决的地方。比如贫困问题。有些穷人生活条件很差，你给他经济支援，但他说不定很快就用完了很快就又回到了原来的贫困状态。所以把问题放在能被解决的地方是解决问题的关键。用多种方法互补。通常仅仅用一种方法的话存在很多弊端，多种方法互补就可以弥补。在认真分析具体问题的基础上选择一种最具比较优势的方法，与其它几种方法结合。下一点，在主要工作领域里保持优秀业绩。在每一项领域每一项工作里都做到最出色是很累人很费精力的，这时把大部分精力都放在主要领域会得到较好的效果。最后一点就是不断地向标杆看和先进看齐，不断地给自己提出新的目标，做出新的努力。

2 企业的期望

首先是控制命运 。其次是建立学习型组织。学习型组织中的成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。因此学习型组织中的成员都必须不断地学习，以使组织能够不断地进行新的任务的尝试。再次是领导决定方向和重点。领导在进行管理的时候要把握好方向性的事情，具体事务交给下属，授权下属，而不必事必躬亲。事实上下属更了解问题的关键，能更有效地管理。高度重视顾客的要求。企业的赢利来自于顾客，因此企业必须千方百计地取悦顾客，树立顾客至上的意识，视顾客为上帝。公共部门也应该树立为顾客服务的意识，高度重视他们的要求，以此作为工作的出发点。

三、领导功能

首先传出要求变化的信息，让员工有心理准备。前面讲了公共部门的领导要有意识地领导变化，变是正常，不变是不正常。变化就是要将前所未有的陌生事物引进来。如果事先不透露突然传出要变化的信息，人们会对变化产生抵制和反感情绪。有意无意地传出要变化的信息，使员工有一个心理过度期，可以使变化减少阻力。其次说到做到(Walk the talk)。我们平时可以发现有一些领导他话不多，在公共场合下并不长篇大论地发表演说，但他所说的他就一定做到，这样的领导反而有威信。聪明的领导通常都是不多说的。其次将规划过程外包。现代政府不一定是公共产品和公共服务的提供者，政府可以通过某些合作网络将规划过程外包。比如组成专家小组或者咨询公司。他们能从第三者的角度来规划，这样可以增加一些改革的动力，同时也会缓解一下政治压力。在当代国外的政府改革中，“外包”就是一个十分流行的词眼。第四点是创造学习型的文化。领导组织成员共同学习，说出自己想说的东西，然后共同思考一起学习，使整个团体迸发出高效率。第五点培训员工使之理解变化的结果。通过对员工进行培训，做大量的宣传和动员工作，引导员工共同认识现行体系的问题，共同分析其弊端引导大家认识变化后的好处，使员工充分理解变化的结果。最后一点建立绩效评估标准。

四、标杆举例

市民满意度调查 市政管理 城市人居环境 官员服务态度 警察服务

call for service（反应速度）minutes

operating cost per officer（警察平均单位花费）

equipment cost per officer（警察平均设备支出）

% of vehicles in operation （警车数及在工作状态的态度的比例）

no of arrests made （逮捕数）

type of crimes （犯罪类型）

no of complaints （群众抱怨数）

office education （警员教育水平）

crime rate （城市犯罪率）

人事管理 接受和处理申请数

广告数与广告渠道

吸引人才和人才层次

员工培训考核

城市交通 公共汽车其始时间，路段和班次数量

每一路段和时间段的乘客英里数

发车到车正点和误点状况

两个退休的警官在谈话，当时是在凤凰城，现在的罪犯和以前不一样，以前的警察是在街上抓罪犯的（When I walk in the street），看到有警察了罪犯就会跑，你去追就行了，现在的罪犯他不仅和你对打，他还设埋伏（On bush）,他会瞄准了一个警察然后跟踪你，躲在你家门口伏击你。而且现在的美国很多打越南战争的回去找不到工作，美国的小孩从小就被教育要求平等，要爱护生命，所以很多人觉得打越南是很不道德的，那些士兵回来就很脆弱，觉得精神受不了，就成了犯罪团伙，他们都是很训练有素的，一般的警察奈何不了他。关于群众抱怨数，主要是一个惯性。美国是一个民主的国家，人们的民主自由的意识很强烈，他的民众有的就习惯了抱怨。再看犯罪率，一个城市的犯罪率高就说明它的需求量大社会的治安有待改进，所以当时的克林顿政府就付了很多钱给城市改善治安，但是如果你的犯罪率太低就会拿不到资金，预算的资金就会被削减，所以说标杆也是有窍门的。再说满意度调查，我有一个学生是狱警，他跟我抱怨说，他们的工作对象是罪犯，如果对他们管的很严他们的满意度就低，但是管的不严又会出问题，所以说如果要以这个为标杆进行评估会让监狱无法管理。再看每个时间段的发车次数，发车时间和误点情况，他们都作的很细，出了问题很快就可以查出来。

五、如何有效使用业绩评估结果

How to use Assessment Result Well

Understand the structure of the criteria and scoring system (懂得评分的结果标准和系统)

Do a reality and select 5-10 high-leverage improvement projects (选出5-10个操作性强的项目来进行改进)

Practical Experience in phoenix

Management competition （管理条件下的竞争政府）

Quantifying （工作业绩的量化）

Benchmarking （工作业绩标杆）

Auditing （审计）

从克林顿政府时期，他们做评估目的就是要用来表现政府的业绩，再一个就是要改进工作，要有一个评价的标准。政府做了一个打分系统，这个打分系统很多的工作都有一个评估卡积分卡，他们叫report card，很细的细则都有，这就像做工作，你随手做，到年终了就可以做总结，就可以拿出一个报告来。再一个就是要做现实的调查，就是你这个组织的现实状况是什么样子的，然后做差别分析。你要懂人们的要求和结构，你的现状是什么样子的，你们的差距在哪里，这个差距有多大，这个差别有没有办法改变。再一个就是现实条件下的情况，就是政府的一些同类的工作和私营企业进行竞争。比如说垃圾的处理，一共是分六个区，三个由企业做，三个由政府做，每次都是招标，你不知道外部的标杆是什么，这个意思就是说在外部竞争的条件下找参照系。这样一比老百姓就知道谁的方案做的好，这样价格一打出来，老百姓就愿意花钱买你政府的服务。再一个就是工作业绩的量化，他们叫quantity，在量化后拿数字做比较，就可以把很细微的区别找出来。他们把整个的分成十挡，从很满意到很不满意，可以很清晰的看出来。比如资金，人员，就比较好数量化。经济学家有句话：“这个世界上没有不能被数量化的东西。”美国的保险公司已经算出来了，在美国，一个中产阶级的生命的价值就是400万美元，所以它最高的赔偿额就是400万。还有一个很重要的就是审计。在一个单位里面，一个是财政预算部门，还有一个就是审计很重要，这个是非常重要的。它对各个部门都有一个打分系统，你不行就让你解决。

六、学院派波特（M.Porter）五力模型

美国学者波特认为，影响行业竞争结构以及强度的主要有现有的厂商，潜在的参加竞争者，替代品制造商，原材料供应者以及产品用户等五种环境因素。在对竞争对手进行研究时应研究他的基本情况，包括销售增长率，市场占有率和产品的获利能力。在对潜在的竞争对手进行研究时，应考虑到他的规模经济，产品差别和在位优势。在位优势是指老厂家相对于新厂家而言具有的综合优势。在对供应商进行研究时也有几个问题需要注意。一个是是否存在其他的货源，供应商所处行业的集中程度，一个是寻找替代品的可能和向后一体化的可能。。总之，在进行生产时不要要考虑内在的因素，还要考虑到行业的特殊环境。

七、对波特学院派理论的批判

一个组织肯定要有一个核心竞争力，这就需要看你的业绩，你的成本，生产要素等等。除了核心竞争力，它还有一个外部竞争的问题。看他的外部竞争者讨价还价的能力，看他的外部竞争者有多少，客户的讨价还价的能力，他的潜在的竞争力可以随时进入市场，还有和他的替代者进行竞争。这是学院派的观点，它提出了一个理想的思想体系。它的实现需要一个专业化的环境，这个环境在中国来看是不具备的。在中国有很多非制度性的生存，比如说对很多大企业，国有企业的保护，限制了别的企业的发展空间。在美国，它经常有一些在10年，20年前是很小的，名不见经传的公司，但是它不断的发展，最后进入了大企业。比如微软，沃而玛都是从中小企业发展起来的，他们有很强的创新精神，最后发展起来了。但是在中国，却存在着不同的情况，差异化的战略会难以成功。在中国，国有企业已经进入了饱和状态，而中小企业却在制度的空间中游走。中小企业有一点制度的空间他就拼命的往里面挤，在温州，广东的很多地方都是这样子的。在很短的时间内，有了商机大家就拼命的往里面挤，上去了就上去了，失败的就很难再进去了说，所以说中国的很多东西都不是核心竞争力。比如说我们的光盘，很廉价的那种，用很小的资金就可以做起来，公司在盈利了之后就会去做别的，这事实上不是核心竞争力。而在美国，他的公司发展的轨迹就不一样。比如说微软，他的DOS是500块从别人那买来的，他的很多技术在当时都不算高新技术，他的Office里面的Word, Excel 事实上还没有别人的好，Internrt事实上也不是他自己的技术。但是他成功了，为什么，就是他一整套的经验。他的每样东西都是学别人的，但是他学的很好，融会贯通了。在以前我发现紫光有一种连贯的输入法，现在我发现微软的一种中文输入法，他就是综合了紫光，北大方正，下里巴人的技术，在中国进行推广，作起来效益很好。总结他的经验，他和波特的模式很相近，就是他在市场需要的时候他很快的把别人的技术买过来，赢得了自己的第一桶金，然后再用他来赢得第二桶金，最后他用不断的兼并和防止别人进入市场的方法，他就这样不断的壮大自己的势力。等他的资本积累到一定程度的时候，他的公司在很好的学校设立研究所，比如说北大和清华，把你的很多东西都学了过去，他就有了。他在很短的时间内就发展起来了，现在讲究科学的发展观，就是这样的。这是学院派的竞争模式，他讲求的是硬性指标。而在实际操作中，他讲求的是要用这些指标达到的目的。他这个产品在很短的时候内就能发展起来，在你还没有反映过来的时候他就迅速的进行升级，这个就是在中国江浙出现的一种模式，事实上是一种很古老的模式，他的企业很小，操作灵活，技术升级起来会比较快，而且他有自己的产业链，很接近波特的模式，但是也有一定的灵活性。

八、波特五力模型对绩效评估的启发

我知道在江浙一带很多人在做数量化，做了很多的细化的东西，数量化到了别人看不懂的程度，他的目标不在这里，他的历史渊源也就在这里，这个业绩评估能带来什么东西，这是一个提出来要大家思考的问题，这也是我为什么要讲他的历史。这是因为要懂得了历史，就比较容易把握自己所处的历史阶段。

中东的一个历史学家说过：我们都在追求自由理想和完美，正是因为我们没有才追求这些。但是人生来就是不自由的，所以我们天生就是监狱里的囚犯。我们至少要面对四大监狱。第一大监狱就是你的地理环境，它限制了你的行动，比如说人只有两条腿，所以他不会飞。再一个监狱就是你是在一定的历史条件下，对人类的历史来说100年只是一瞬间，但是对人来说，他却是无穷大的，如果你生在乱世你就不容易有所作为。比如说在文化大革命时期很多人就没法有所作为。所以你学习历史就可以寻求在一定历史条件下的相对自由。还有一个就是阶级里面的囚犯，人生来就是不平等的，有的人要付出比别人多的多的努力才能获得成功。还有一个就是自我的监狱，人性有好有坏，有各种七情六欲，里面的很多东西是不能控制的。

九、冯九龄谈亚洲的新路

1．要建立自由市场，极大限度地创造发展机会；

2．从手工经济到智能经济，区域经济到全球经济；

3． 要重新审视和调整政府与人民的关系， 从全能政府到全民参与， 从公共机会到自立族群；

4．要崇尚自立，从被施舍到自戕， 自下而上地自发努力， 对自己的生活负责；

5．要改变观念，从安贫乐道于工人阶级的生活向中产阶级的生活看齐。

6．大不一定好。

冯九龄是一个马来西亚学者，他讲的就是亚洲的情况，要如何建立一个新的评估体系。他总结了很多亚洲的发展经验，探讨了要如何才能让亚洲走向繁荣。在考虑了很多的因素，他认为要重新审视很多的关系，讲到了亚洲发展的核心，我们的几千年的传统文化的教育，这个是大家一直在思考的，但是到现在还没有解决。还有一个就是要崇尚自立，从被施舍到自强，这其实就是讲的一个民主的问题，温州人为什么会发展起来，至少你自己要希望发展，要想过中产阶级的生活，这就是一个心理的上进的过程。还有一个叫大不一定好，他真的是点中了现代高科技企业的问题。

十、绩效评估的未来之路（Intel 与凤凰城）

政府在过去人类文明发展的过程中是起着第一位的核心的作用，你可以没有市场，但是不可以没有政府。从这个角度来说，我们有几个绩效评估的方法。以英特尔公司为例。每个员工要有一个清楚的年终报表，你这一年作了多少工作，然后就是同事之间互相竞争，在公司有一个末尾淘汰制，最后的10%，15%就自己走，这是很残酷的，就像一条鱼，他出来了就只剩鱼骨头了，这给员工带来了很大的压力。比如说有一个项目，他会让两个梯队同时做，作不了的企业直接解散回家，当然公司有能力帮你安排几个就安排几个，安排不了的就这样了。他们的公司员工在一起的时候从来不谈公司的事情，有一个熟人和我说：“如果我有一个好的思想我自己不能用，（比如说他做科研，做芯片），我一定不会告诉我的同事”。因为到时候是要用成果来对你进行评价的，你的同时做了而你没有做，你的业绩就下去了。他们这样做还不能让别人感觉出来了，因为他们强调的是一个team work.在美国，它一方面是民主的建国思想，每一个公民都有很强的民主自由的思想，而另一方面，在公司里面，他却是注重老板说了算，就是老板的一言堂。他这样的老板对员工的专制能培养出有民主精神的公民来吗，这是个大问号，需要大家的思考。再看摩托罗拉，他早期有20几个人现在一个都没有剩下来。这就是我今天讲的你为什么要做业绩评估，他的局限在哪里。我就讲到这里，大家有什么问题可以问我。谢谢大家。

（编者：随后，蓝教授回答了同学们的提问，两个多小时的精彩演讲在热烈的掌声中结束）

（整理人：彭相尚 张晓莲）

附录：学生提问

问：我有两个大问题要请教，第一个问题是：公共管理用的最多的评估方法是什么？第二个问题是：就你的公共评估的实践来看，你能不能归纳一下政府和企业的最大不同点是什么，我们公共管理部门应该向企业吸取的精华之处在哪里？

答：从97-98年，有很大的电子革命，人们进行疯狂的竞争人才。在学校里面，只要你修一门课，就是信息管理系统，你马上就可以拿到很高的工资。因为很多的政府找不到优秀的人才，它就成了一个训练场。它把很多大学刚毕业的学生录进来，都还没有什么经验，他们这里就有很多的设备可以提供。而在企业，很多都要求要经验，很多人就在企业学会了以后很快的就转到企业里面去了。那怎么样寻求能留的住的人就是一个很大的问题。西方的人力资源分两个部门，一个是人事管理，另一个就像民政部门，培训很多贫穷的小孩，对他们进行教育，培训人力资源，最基础的就是对他的身体和心智的开发。一个人在组织里面，如果不做正面的贡献，他就一定回做负面的贡献。所以说最重要的是要怎么样把他的才能发挥出来，人力资源的责任在于你不能不让他人尽其才。你的第二个问题，事实上很多企业也在向政府学习，他会给员工一定的福利，这个东西我作个一些比较，政府的归置比较多，现在就有一个只讲结果，不讲过程。我知道摩托罗拉，英特尔都在做。至于说谁向谁学习，企业的灵活性政府可以学习。每天在美国失败的企业很多，但是你看不到，很多东西很残酷的，你就是要听老板的话，你没有道理可讲。事实上无论是共有还是私有，主要是看他的具体的情况，看他的具体情况。很多从企业进入政府的一般不是优秀的人才，比如说小布什。社会是一个制衡性的社会，两个缺一不可。