10月7日上午，我院的老朋友，美国亚历桑那州立大学教授兰志勇先生来我院为我院师生做了一场关于地方政府治理的报告。报告的主题是改革地方政府，提高治理能力，开创地方现代化管理的新纪元。院领导徐晓琳等也出席了报告会。兰教授旁征博引，幽默风趣的报告风格给师生留下了深刻的印象，在长达几个小时的报告过程中，掌声不断。师生们都表示，听兰教授的报告，可以学到许多学术前沿的知识，开阔视野，增长见识。

兰志勇教授说，我讲的都是关于美国地方治理的问题，但是这并不表示对我们无用或者说完全有用。我们学习美国或者其他地方治理的目的，就是要戏曲吸取各家管理方法之长，而弃其之短。兰教授认为，有些知识值得去学，比如美国的群众参议制度，和企业的管理制度等。但有些东西拿来却不一定有实际价值，关于此问题，兰教授举了一个风趣的关于美国律师制度的例子，巧妙的阐述了美国律师制度的一些弊端，指出了我们要认清事实，保持头脑清醒地去学。兰教授说，过去许多人认为，中国和美国不具有可比性，但是现在经过中国改革开放20多年的发展，中美不仅具有了可比性，而且可比性越来越强了，特别是在地方治理方面。

接下来，兰教授对地方治理的问题做了详细的介绍，具体内容如下。

一、 地方治理的历史、理念、必然性

（一）地方治理的概念

地方治理是中央治理的臂膀，是执行中央政策，实施地方决策，提供公共服务，促进地方经济发展，维护和改进地方政治经济，社会环境的保证，是国计民生的中流砥柱。主体主要包括省、地、县、乡等各级政府。历史形态

（二）地方治理的历史。

地方治理的历史大致经历了以下发展历程：小群体――氏族宗法封建——城邦国——豪强封建——前现代国家——现代国家——后现代国家。

在此发展演变的历程中，我们着重看一下城邦国和豪强封建之后的历史形态。城邦国这一概念源自古希腊，古希腊的一些宗法封建经过兼并，融合，逐渐形成了一个个的城邦国，英文名称为city state。城邦国有一定地地理范围，决策机构较为集中，各种组织机构都比较健全完善。城邦国在古希腊其实就是一个国家的概念。

后来，由于人们的征服欲望无止境，一些经济和军事实力强大的城邦国就逐渐吞并了其余的小的城邦国，从此形成了豪强封建的历史国度。这一时期，农业经济形态在世界经济中占主导地位。此时的地方政府的功能就是为豪强封建主服务，地方政府通过残酷的压榨农民，使其仅剩有能维持生存的必需生活资料，而把其余的全都交给豪强封建主。我国战国时期和秦朝时，地方政府大致就是这种治理形式。

历史的车轮向前演变，就进入了资本主义时代，这一阶段出现了前现代国家，这是一个以大机器工业文明为主要特征的时代，各种地方政府所处的城市人口都大量增多，社会财富急剧增加，地方政府的任务和强度都越来越大，此时的地方治理已成为与中央政府分工不同的一种治理形式。

接下来是现代国家时代，这一时期第二产业高度发展，在国家区域结构上，城市、农村区别明显，城乡差别大，分歧明显。

现代国家之后就是后现代国家时代了，这是一种未来的较合理的人与自然和谐发展的时代。此时的城市以不同的形式，在不同的地貌上建立。同时出现了城市乡村化的概念，即人们更注重生活方式和生活质量的改进。在此，兰教授引入了大城区的概念，也就是为了使人们能更好的工作生活，将城市分为多个不同的区，比如：生活区、商业区、工业区等。各个不同的区之间互相依赖，协调共存。大城区的概念使城市显得更合理，更人性化，更适合人类居住。西方现代有一些发达国家就在努力发展后现代国家模式。

（三）地方治理强弱的历史沿革

与以上的历史演变历程相应，地方治理也经历了一个由弱变强，又由强变弱，最后又由弱变强的发展过程。当历史的车轮从氏族发展到封建地主时期，地方治理从松散的弱治理发展到了用封建的地方治理来统治人民的强治理。后来这种城邦国形式被豪强封建取代后，地方政府的功能变为仅仅压榨老百姓为豪强封建主服务的单一职能了。因此，地方治理强度又变弱了。再后来，发展到今天，地方政府治理已成为国家治理的一个不可缺少的组成部分，在发展经济、政治、文化，甚至同一些国外团体的交往方面，地方政府都具有重要的不可低估的作用，此时的地方治理功能又迅速增强了。

（四）治理理念的改变

治理理念的改变大致经历了家族长、主人、父母官、儿子、服务员、公仆、公民的发展演变历程。

在氏族公社阶段，氏族首领都被尊称为家族长；到了奴隶制和城邦制时期，负责治理的官员被称为主人，既是所有被统治者的主人；往后发展，豪强封建统治时，负责治理的官员被认为是父母官。例如，我国封建社会的各个朝代，地方官员叫做父母官，“当官要为民做主”既是这种情况的写照。历史前进到近代，为了政治统治的需要，缓和阶级矛盾，统治阶级就谦称自己为儿子，是人民的儿子。这在很大程度上地方治理的服务质量，促进了地方治理的发展，也弘扬了民主精神。近来的行政服务观里又引入了一些新的称呼名词，公务员们被称为是人民的服务员，公仆。

其实，服务员和公仆的说法都是一种不完整的概念。公务员作为政府的工作人员，其本身也是公民。作为公民，就有他自身的权利和义务。公务员只是他的一种社会职务，公务员这一职业和其他的职业一样，就是一种工作，它本身与其他工作并没有什么重大不同。所以，公务员在八个小时的工作期间内，是一位公务员，他要为辖区得人民提供服务，负责治理工作。但是在八个小时之外，也就是下班时，他就是公民，他有一个公民应有的权利和义务。因此，称公务员为公民应该更合理，这起码有两种好处：（1）人民群众感到没了受骗的感觉。在称治理官员为服务员和公仆时，群众容易产生这样的疑问，为什么服务员和公仆在统治着我，管理着我？这样显得虚伪。改称公民后，人们会更容易觉得平等。（2）便于发展民主。群众既然认为你负责治理的官员也是公民，和他们在一个水平面上，他们就更容易和政府官员进行沟通，便于民意的向上传达，利于发扬民主。

（五）治理的必然性

地方治理在国家的治理中，占有很重要的位置。地方治理有其治理的自身必然性。

1、 疆域广大，分区域分工治理的需要。广大的疆域使单靠中央政府难以保证因地因时治理，并且繁多的事务也使中央政府难以应付。因此，地方治理作为中央治理的一种辅助，显得很为必要。

2、 区域差别，因地制宜的需要。在一个国家的不同区域，各种情况会有很大的不同。诸如风俗习惯，地理位置，资源富足程度等等。所以，我们要根据各地的不同情况因地制宜，才能使各地的优势得以发挥，促进经济的发展。地方政府治理刚好可以承担这一职能。

3、 管理技术局限和人自身的局限。在对国家进行治理时，治理者所应用的治理手段和方法可能不足以保证恰到好处的治理。况且，治理者本身也会因为时间，能力，和精力的有限，而不可能做到面面俱到。因此，进行社会分工，做到人尽其才，地尽其利，就要实行地方治理。

4、 中国几千年的发展来看，社会政治管理成熟时，地方政府是国计民生的中流砥柱，地方政府治理起到了繁荣当地经济，提高人民生活水平，为人民服务的重要作用；当社会政治管理不成熟，或社会处于各种利益分配的转型期时，地方政府和中央政府的分工格局不同，不同地方的地方治理方式不同。比如，中国目前的改革开放，实行了经济特区的方针，经济特区的治理方式就与其他地方不同。实际上，地方政府此时起到了改革试验和创新的先驱者作用。

二、两个实例

要搞清楚地方治理的机制和手段方式，我们就从两个实际的例子入手，第一个例子就是XEROX公司的沧桑巨变和商海浮沉。

美国的XEROX公司本来是美国的复印机行业巨无霸，是一家百年老店。在80年代以前，他的市场份额一直保持在95％左右。，但是从80年代以后，它就开始走了下坡路。仅1991年一年该公司就亏损了170亿美元，同时，股市也狂跌，市场价值一下子就缩了380亿美元。而沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春，其他的小企业却如雨后春笋，迅速的抢占了大量的市场。1985年后，XEROX公司的市场分额已经下降到了13％，公司濒临倒闭。

是什么导致一个有如此好的背景和先进技术的企业走向崩溃了呢?答案很简单，那就是此公司腐朽的组织文化和殆于创新。当XEROX公司如日中天时，公司管理层已经不思进取，不再鼓励创新，整个公司被一种成功者和行业老大自居者的气氛所笼罩。另外，公司的高层管理者还在公司分组过程中作假帐，骗取股民的信任，如此一种非诚信文化也对公司的滑坡起了加速剂的作用。

第二个例子，凤凰城的管理。美国的凤凰城是一个世界名城，它的城市管理水平在整个世界城市管理中都是优秀的。这一切成果的取得都与凤凰城卓越的管理方法分不开，下面就是凤凰城的管理经验，很值得我们借鉴：

（1） 打造和维护昂扬向上，为民服务，不断创新和富有民主氛围的市政文化。每位市政人员都有这样一段座右铭：全心全意为顾客服务；我们是一个完整的团队；不断学习；变化改进；注重结果；廉洁公平；要使凤凰城更加美好。

（2） 努力聘用和培养优秀的青年干部。

（3） 高层干部定期轮岗.

（4） 开放的民主治理模式，群众意见上通下达，执行克林顿政府提出的管理条件下的竞争政府思想。

（5） 政治导向与市政的专业管理相互支持。

（6） 员工培训。

（7） 清楚的奖惩条例。

三、中美地方政府比较

在美国有50个洲政府，县政府有3043个，市政府有19372个，还有就是学区政府，在美国学区也算一级地方政府。学区不存在中央拨款以及教育拨，然后县市级政府那去帮助学校盖楼，而是国家直接将款拨到学区，县政府是独立的，与这毫无关系。美国的学区政府有13726个；再就是特别管理区政府，特别管理区管理的是国家森林、实验基地，特别管理区有34683个。因而美国的地方与联邦政府的总和是87513个。在美国除中央政府外洲政府也有立法权，实行的是多级立法，中国的政府也搞两级立法，省人大也有一定的立法权，这种方式强调了地方政府立法地重要性。

在中国，省级政府有34个，地级政府有567个，县市级政府有2636个，市级政府有1412个，乡镇级政府有20312个，因而总共合计是24961。设想中国地方政府的功能与美国一样强大，美国的很多事情在地方政府就能解决，强中更有强中手，比如，美国去年也有SARS，大约是20例左右，然而在美国地方的医生就把他解决了，，根部就用不上市委书记或什么省委书记挂帅，他们也有自己的事，医生才是解决传染病问题的。地方性的问题地方就要解决，不用传到中央政府。通过比较我们发现美国地方政府的治理单元比中国多的多，大约是三倍左右，但美国与中国的土地面积是差不多大的，人口却比中国少许多。再看看美国政府公务员的人数，中央政府的工作人员是2704000人，加编制外的以及州政府的工作人员有4083000人，县政府的工作人员有10995000人，因而政府机关的工作人员的总数是17792000人。中国政府机关的工作人员的总数是10540000人，中国的人口是美国的4．4倍，但公务员人数却少七百万人，中国的政府管理单元比美国少，这就是说每一个地方管理单元管的地方要比美国的大，大约是三倍左右，管理单元及人员比较少，这可能与中国政府所说的机构膨胀，人佛于是，吃财政饭的人过多相抵触，然而这反映的不是一个政府大小的问题，而是一个政府的治理能力的问题。过去有人讲国家治理能力的问题，好象钱多诸如美国政府治理能力强，其实这是一种误解。国家治理能力就是国家发展到一定程度，该管的事情能不能管，能不能有效的管理，我们现在的情况是好多该管的事情没人管，人浮于事，很多人上班就是看报纸，没有一点效率。政府的管理效率没有，从而导致社会宏观的经济效率上不去，也因此造成经济的不发展，社会税收的减少，而财政税收的减少，就使得政府没钱付给政府管理人员的工资，这不是一个良性循环的过程。如果该管理的事情有人管理，及时的管，而不该管的事情不管，避免不必要的冲突，那么这样的管理就是很有效率的。因而通过叫我们可以知道，中国的地方政府管理的区域太大，效率不高，能力也不高，这与政府钱多钱少无关。我们要注意的是地方政府的格局也是不一样的，不同的地方有不同的格局，要因地制宜，比如伊里诺斯洲管理区域较大，就有6900多个地方政府，包括县、市、学区各级政府，而夏威夷的管理区域较小，就只有21个地方政府，结构层次也简化了许多。

四、地方治理能力的挑战（1）

关于地方治理能力，他包括三个方面的内容：政治支持、公共产品的提供能力、合法性。

首先是政治支持，这是地方政府必须具备的基本条件，一个有着较强治理能力的政府，他必定是一个有着广泛政治支持的政府。主要就是公众对政府的信任度，以及公众对政府政治决策的拥护与支持，如果一个地方政府及其决策得到了广大的公众的肯定、认可与支持，并且积极的贯彻执行，那么这个政府就应该是一个获得了广泛政治支持的政府。

其次是公共产品的提供能力，诸如环境、交通、城市卫生等都属于公共产品。像中国正处于一个迅速发展的阶段，但中国提供公共产品的能力较差，比如说环境污染较严重、城市交通不畅通等，进几年发展很快，但是还是不够好，还没有达到一个具有教强的治理能力的政府所需要的程度，与美国还有一定的差距。公共产品的提供能力也成为了衡量一个地方治理能力的重要指标。

最后是合法性问题。合法性其实是与政治支持相联系的，其影响因素也很多，主要包括三个层次：一是领导层的能力；二是操作层的能力；三是支持层的能力。

（一） 领导层

1、 领导战略视野（Strategic leadership）

所谓的领导战略视野就是领导对这个地方远体规划的能力，比如找准一个十年或者二十年的发展方向对这个地方是非常有利的，若是领导只为自己捞取政治资本，没有远体规划，大搞形象工程，搞一段时间就拍拍屁股走人的，这对地方的治理能力是有很大影响的。

2、有效监管（Effective overview and scruting）

要做到有效的监管，就是要做到该管的事情一定要管，要有明确的人管理，并且要管理的有效率；不该管理的事情就不去管，避免不必要的冲突。

（二）操作层

1、协作能力（Partnership working）

协作能力是很重要的，各部门之间只有相互协作才能较好的解决工作中突发的应急事件，比如SARS问题的解决就需要各部门间较强的协作能力。在这方面中国的地方政府是很缺乏的，每个地方政府作为一个管理单元，他们之间缺乏交流与合作，基本上都是各自为政，自己独自处理内部的事物，因而效率低下，同时又由于的资源的有限，许多事情都不能得到很好的解决，这样的治理能力是很低的。

2、 绩效管理（Performance management）

绩效管理是组织系统整和组织资源达成其目标的行为，他包括了全方位控制、监测、评估组织所以方面绩效。据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：一是绩效评估，绩效评估可以是组织的绩效、计划的绩效和个人的绩效。但对政府而言，现在比较重视的是对组织绩效的评估，绩效评估是如何利用追踪与评估组织绩效的过程；二是绩效衡量，为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能进行不同机关不同时期的比较；三是绩效追踪，它是指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。由此看来，绩效管理乃是收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程。

3、 项目管理（Project management）

项目管理是目前一种比较热门的管理模式，就是不把很多事情放在传统的部门来管理，而是把事情分成一个项目一个项目的来做，做完之后这个项目就结束。它的好处是，可以临时搭梯队，从而可以以最强的实力的团队来完成这个项目，使事情做的更有效率，而且项目做完以后，临时团队可以立即解散，回到各自的岗位，不会影响其他部门的工作，这样也不会导致官僚机构的膨胀，官僚会因项目的开始与完成而生长与灭亡。

（二） 支持层（资源管理层）

1、 新技术（New technologies）

是否拥有新技术对也是很重要的，而新技术的获得主要是看技术创新的能力如何，从生产过程的角度来分析，其又包括：一是材料创新，就是寻找和发现现有材料、特别是大自然 新的核心和主要内容；三是工艺创新，即生产工艺的改革和操作方法的改进。

2、 委托和授权

一个地方政府是否拥有规范好的强有力的委托和授权，是判断一个地方政府治理能力大小的重要因素。

3、 有效的资源管理（Effective resource）

有效的资源管理主要包括人力资源管理，财产资源管理，社会资源管理。其中人力资源管理占有重要的地位。人力资源管理的过程包括四个步骤，分别是：人力资源规划、通过招聘增补员工、通过解聘减少员工，以及进行人员甑选。经过这四个步骤你就可以确定和选聘到有能力的员工。同时你还要帮助他们不断进行知识的更新，这就需要通过培训来达到。

五、地方治理能力的挑战（2）

随着全球化和国际化的程度越来越高，地方治理能力所面临的国际化的挑战也越来越大，其主要表现在：通讯、交通、文化、市场的一体化；电子商务；国际惯例和准则；以及国际文化冲突。就那文化冲突来说，前不久有这样一件事，一个温州商人想把中国城做到罗马的古罗马城去，然而古罗马城则是西方文化的圣殿，要建一座具有中国文化特色的文化城，这就对罗马地方政府的治理能力提出了重大的挑战，让不让建，该怎样建，需要地方政府具有较高的历史、人文的知识，需要对次做出决策，当然罗马政府不允建中国城这样的事发生；然而在中国却听说，美国的麦当劳这种西方世界的垃圾食品竟堂而皇之的建在了作为中国文化圣殿的紫禁城，从中我们可以把中国的地方治理能力窥见一斑。在前面提到的凤凰城，他们的官员也都开始国际化了，不断的加强同外界的交流学习。

在这里我们来谈谈中国地方治理的特点：①中央权威主导。中国是一个中央集权的国家，中央权限很大，虽然实行民主政治，中央适度分权，地方的自主能力增强，但中央权威主导的格局仍然没有变。②治理的区域大。从前面的图表中我们可以看到中国的治理区域比美国要大三倍左右。③地区差别大。按道理说较强中央干预的国家应该减少地区差别，但中国的地区差别实际上是很大的，比如中国最穷的省份是甘肃，最富的省份是广州，两个省份的人均GDP差是36倍；在美国最穷的洲和最富的洲的人均GDP差别是1﹒78倍，因而应考虑干预到底是强化地方差距还是减少差距。其他的特点还有：经济发展还不平衡；市政功能多而全；管理技术现代化程度不高；人才结构不合理；有几千年的封建文明的传统和文化积淀。

中国地方治理也面临着各种挑战，主要表现在：一是观念上的挑战，我们必须改变传统的观念，使地方治理的理念深入人心；二是管理官员本身的挑战，我们政府的官员素质不高，在国际化形式下，对政府官员的要求更高，因而越发显得不适应时代的发展；三是团队方面的挑战，中国的地方治理单元缺乏协作能力，根本不能应付来自国际方面的挑战，必须加强团体学习、团队训练；四是制度上的挑战。我们要增强中国地方政府治理能力，就必须从观念、干部、团队、制度这几个方面着眼。

六、改进地方治理的方法

（一）建立地方治理能力的障碍

1、缺少资源。这里的资源主要时间和金钱。在全球化背景下建立地方治理，时间是前提，金钱是保障。时间和金钱越来越成为制约地方治理能力建设的瓶颈。

2、过多的中央干预。地方的治理能力，就要该让地方做的事地方独立自主的完成，中央千万不要干预，地方不能独立完成的工作，中央指导下完成。总之，中央该管的事就管，不该管的就不管，否则就会过多干预。

3、对变化有抵抗力的文化的存在。这种地方文化对变化不偏好，乐于遵循旧有的文化传统以及旧有的办事风格，哪怕是过时的，低效率的。这对地方治理能力有很大的影响。

4、 频繁的检查和新政策。这容易造成朝令夕改，让地方政府不知所措，使地方政府的治理能力打折。

（二）怎样促进改革

1、调整改变领导人，最重要的是要找一个愿意变化的领导人，只有领导层愿意变化，才能够促进地方改革，提高治理能力。

2、外部的评估。这主要是治理机构以外的公众对治理能力的评估，可以是地区内的公众，也可以是地区外的公众，其主要目的是促进地方治理能力的改革。

3、同行业人人员的评估，主要是各地方政府之间的评估，这有利于地方政府相互交流共同提高。

4、对城市进行一个新的规划，找准未来的发展方向，特别要从战略的角度去考虑，这对提高治理能力是很有帮助的。

（三）改进地方治理的具体做法。

这分两个层次。

首先是领导层，最主要的是进行领导层的团队训练，在中国实行的是干部任命制度，不象西方国家的官员是上一级任命下一级，下级对上级负责，而中国在宏观层面没有钳制，只在每一个管理单元进行钳制。这样领导层之间的团队协作是较困难的，因而必须加强他们之间的团队训练。再一个就是强化各个系科之间的合作。

其次是在操作层，要进行员工的培训。对员工进行培训一是要改变其态度，使其与组织同步，接受组织的文化、价值观念、行为的基本准则等；二是要更新其知识，让其掌握与提高治理能力有关的科技新知识，并且将这些新知识运用到管理活动当中去；三是发展其能力，培训的一个主要目的就是根据管理工作的要求，努力提高他们在决策、用人、激励、创新等方面的能力。

七、美国地方政府的组织形式

从图表中我们知道，美国最高一层政府是联邦政府，下一级是州政府，而在美国真正的地方政府是县、市、学区、特别管理区政府。州政府不算地方政府，而中国省一级政府也是地方政府。美国地方政府的组织形式有强市长——议会型、弱市长——议会型和市政——经理型三种。

市长——议会型的政府，就是选一个市长和议会出来，市长既是政治官员又是执行官员。在这方面中美有可比性，相当于中国的书记负责制的市政府，书记既是政治官员，是公众选举出来的，代表一个政党，同时他又是执行官员。在强市长——议会型政府，市长具有很大的权威，他进去后独自任命官员，包括人事、财政以及警察局等重要权力机关；弱市长——议会型政府中，市长原则上也是选举出来的，也既是政治官员又是执行官员，但是他没有权威，不能直接任命各个部门的官员，这需要议会的批准来任命。之所以出现这种强弱之分，与市长本人的个性、能力以及历史传统是有很大关系的。就那纽约来说，它是一个大城市，从格局上实行的是市长——议会制，确却的说是弱市长——议会制，市政府各局的局长不是由市长单独任命，议会的51名议员都参与投票，通过市长的任命才能生效，因而本质上纽约市的市长与议会成为了一种合作性的关系，同时这也是多年的历史传统沿袭的结果。

我们来看看议会议会——市政经理型政府，其中议会和市长全都是选举出来的，比如凤凰城，有八个区，每个区选出一个市政议员，然后在全城选出一个市长，这九个人成立一个委员会，相当于我国的政治局或党委常委，这几个人只管重大事情的决策，把握城市的发展方向，保证其快速平稳的发展，不管城市管理的具体问题，这又叫做议会看守。议会最大的决定权在于雇佣市政经理，议会与市政经理的关系是雇佣关系。市政经理作为执行官员，可以若干年不换，而议员作为政治官员则要每四年进行一次换届选举。如果市民对城市管理有什么不满，可以直接向议会提出，然后议会召开会议磋商解决。市政经理也可以雇佣自己的管理人员协助自己的管理，市政经理每一项重大的预算开支都要向议会报告申请，征的议会的批准。比如建一座大型的露天棒球场，如何做，投资多少，在哪建，这都要得到议会批准。

议会——市政经理型的优点就是：议员由公民选举产生，他不会干涉城市的日常具体管理工作，这样专业化的市政经理作为执行官员，在其领导下，就可以形成一个比较专业化的管理团队，他们从事城市的具体管理工作，而且不会受政治因素的影响，即使执政党变了，议会的政治官员变了，但是市政管理的方式不会变，当然市政经理由议会产生，其要对议会负责，受议会监督。在美国，人口在10万以上的较大城市中，有106个城市实行的是议会——市政经理型，这种形式具有相对稳定性，管理的专业化程度高。而市长——议会型的政府换一任官员就是一种新的政策，对市政管理影响较大，所以在美国有2500多个县实行的是市长——议会型政府，一般这些县都是一些小城市，这样的小城市管理的事情较少，也不需要太专业化的管理，因而作为政治官员又作为执行官员的市长就可以把这些事情处理掉，而不必需要专门的市政经理。

因而在美国地方政府的组织形式中，越是落后的、专业化程度不高、受传统文化影响大的城市实行的是市长——议会制形式；而现代化程度高管理比较专业化的城市都基本采用的是议会——市政经理制形式，当然在前面提到的纽约是一个例外，他实行的是市长——议会制。

八、美国中央地方关系的发展

在美国中央与地方的关系不是一直没变的，而是在不断变化的。

第一、 多层蛋糕型（1889——1930）

那时，中央地方有严格的层级关系，一层管一层，是一种密不透风的形式。这种形式效率不高，不能有效的监管，协作能力也差。西方的传统是一种分散型的政府，主张分权，而美国的联邦制实际上是一种集权制，在建国初期，美国为建成强大统一的国家，实行联邦制，这有利于对地方的钳制，维护国家的统一与发展，慢慢的随着发展，这种形式的弊端日渐显露，渐渐的被另一种形式代替。

第二、大理石蛋糕型（1930——1950）

这个时期，美国正处于摆脱经济大危机时期，凯恩斯主义盛行，主张国家极力干预，这时候中央与地方不是简单的层次和隶属关系，中央可以直接对地方进行纵向的干预。在纵向上，对某一块任务中央的触角可直接伸向地方，这些分块的管理在横向也是相互钳制的，就像大理石的花纹一样，所以称之为大理石蛋糕型。

第三、大水龙头型（1940——1960）

随着发展，大理石蛋糕型就慢慢转变为大水龙头型。这种类型的特点就是中央掌握资源，他想要支援哪个地方，就像水龙头放水一样，把资源调去支援哪个地方，中国现在正在学习这种经验。

第四、创造、竞争和计算型（1950——1970）

50年代，中央地方关系又发展为创造、竞争和计算型。那个时候中央对地方的控制越来越大，地方政府与中央的关系也越来越活跃，地方政府在各个部门开始相互创新、竞争，依此来要求中央的支持，特别是通过创新来取得好的项目来获得中央的支持。当然这时的地方政府也是计算型的政府，因为地方政府要获得中央的支持，要提某一个项目，就必须由地方政府拿出一定的钱去配套，中央才会支持这个项目、拨给相应的钱。这时候地方政府就要开始计算：这是不是我们地方的发展方向，我们花这笔钱值不值得，因而就形成了中央与地方创造、竞争和计算型的关系。

第五、新联邦（1980—— ）

新联邦是里根政府搞的一个实验，此时，中央对地方更能有效的控制。在这一阶段，一方面中央要求分权；另一方面中央又以法规的方式要求地方做些事情，比如福利保健、公共服务等，但是经费由地方出。这一时期，也有一定的历史沿革，其目的之一就是中央集权。在一个较大的国家应该建立一个适当的机制，比如中国先调控好中央对地方的控制机制，这以前做的不好，要么是抓的很死，地方没有活力，没有发展的余地；要么就一放就乱，乱了又抓，这样就陷入了一种恶性循环。这最根本的原因是机制问题，管理机制不到位，应该做到该管的事一定要管，不该管的事不管，让地方放开手去做。

第六、错位分工型

所谓错位分工型，就是不用介入联邦与非联邦概念上的争论，而是根据中央与地方之间关系的设计提出来的错位机制。它有联邦制管理中合理的成分，但又不完一样，有的职能如国防、外交这只是中央政府的功能，就不可以给地方，所以地方就自动的没有，也没有这样的能力提供，这样的话地方对中央就是安全的，这个国家自然也就是统一的，又比如说在文化方面，不可能存在中央警察与地方警察分庭抗礼的现象发生，特别在实行错位分工的情况下，地方警察的功能只是地方治安，他们的装备、人员根本比不上中央警察，因而就不可能，也没有实力顶着干了，所以说只要中央政府对地方实行有效的管理，管理措施真正到位，就不愁处理不好中央与地方的关系就不怕下面的问题，比如中国的分税政策，现在之所以存在问题，就是因为管理中存在了问题，操作不到位。因而错位分工的纵向管理同样也涉及到哪些该管，一直管到底，哪些不该管就不管，比如美国的税收是个人直接向国家交纳，到年底时个人填好税单直接把税交给中央，这不涉及到地方政府，因而地方政府也不会产生截留税收的行为。

九、地方政府管理发展战略

这主要是从实践的角度，从战略的高度提出改革地方政府。用目标、机制、文化和评估方法改造和提升地方政府的执政能力。

1、 目标和理念：在目标上，一个地方政府必须找准该地区的发展方向，要使找准的方向尽快出成果，做出成绩。在理念上，要形成地方政府的组织文化，用组织文化来约束管理人员的行为。

2、硬件与结构：就是要使用错位机制，使处理好以下三个关系：中央与地方关系、政府与企业关系、公民与国家关系。

3、软件与方法：主要是学习竞争型的政府管理，要加快政府学习周期，强调个人学习，要注重个人思维观念的转变——换一种方法可能更好，再把个人的学习转变为组织学习，让大家建立共同的理念，最后让团队学习变成组织文化。凤凰城几十年的经验实际上也就是这样。

在此我们还要提到全面质量管理（TQM），其范围包括组织、社会及社群，以最佳客观标准作为评价标准，他不仅限于使用者所得到的产品或服务的质量，也包括改善组织内部绩效的一切作为。

4、 估与审核，公开业绩评估，这是一个比较长期的过程，要经过时间的考验。